Дорожная отрасль — область инфраструктурного строительства, в которой государственно-частное партнерство (ГЧП) развивается наиболее эффективно, причем уже не первый год. Большое количество проектов удается реализовать благодаря тому, что государство сумело предложить инвесторам гибкие схемы взаимодействия, которые могут быть адаптированы к конкретным условиям практически любого проекта.
Фото: Олег Харсеев, Коммерсантъ
Трасса в обход
Первые в России концессии на строительство дорог были заключены в 2009 году. Это были проекты строительства головного участка скоростной автомобильной дороги Москва--Санкт-Петербург с 15-го по 58-й км, и 18-километрового участка трассы М1 в обход города Одинцово.
Эти сделки были важны не только как собственно дорожные проекты. Они позволили госструктурам наработать опыт взаимодействия с частными инвесторами, научиться искать баланс интересов между государством и частными инвесторами — как в части финансово-экономических показателей проектов, так и в части распределения рисков их реализации. Параллельно с работой над подготовкой данных проектов шло также формирование нормативной базы.
Трасса в обход Одинцово была сдана в эксплуатацию два года назад, на трассе Москва--Санкт-Петербург рабочее движение открылось в декабре прошлого года, а с ноября текущего будет введена система взимания платы. Обе эти дороги переданы в концессию на 27 лет. Соотношение финансирования: государство — порядка 45%, частный инвестор — порядка 55%.
Описанные концессии подразумевают прямой сбор платы в пользу концессионера. При этом риск трафика остается у концессионера.
Государство при этом за 45% стоимости получило готовые объекты, рассчитывая на серьезный экономический эффект от повышения деловой активности, и не должно нести затраты на их эксплуатацию — это делает концессионер за счет тех средств, которые собирает. При этом концессионер получает деньги только в качестве платы за проезд, поэтому он заинтересован, чтобы объем трафика рос, а тариф на платных участках был сбалансирован.
Данная схема не единственная, используемая в России при реализации проектов ГЧП. Также применяется механизм концессии с платой концедента и долгосрочного инвестиционного соглашения — в этих случаях государство вносит эксплуатационные платежи на содержание дороги и инвестиционные платежи. В этих случаях плата взимается в пользу концедента, то есть государства. А государство платит оператору по определенному фиксированному тарифу из денег, которые он собирает, плюс возвращает инвестиционные платежи.
Стоит отметить, что такое понятие, как "плата концедента", появилось в российском законодательстве только в 2011 году. Фактически его введение означало, что коммерческие риски автодорожного проекта может нести публичная сторона, то есть федеральные и местные власти. Это придало импульс развитию дорожных ГЧП-проектов и сделало возможным использование региональных дорожных фондов на финансирование проектов ГЧП. Источниками дорожных фондов являются сборы транспортного налога, сборы с акцизов, топливных сборов и т. п. Кроме того, могут быть задействованы доходы от использования автодорожной инфраструктуры — в проектах ГЧП это может быть плата за проезд.
Это стало важной новацией. Дело в том, что многие дорожные проекты имеют весьма длительные сроки окупаемости: выход на положительную операционную доходность с учетом необходимости погашения операционных платежей часто составляет более десяти лет. С введением механизма платы концедента риски трафика на первоначальном этапе эксплуатации и риски регулирования тарифа стало возможным принимать на себя публичной стороне. При этом вся выручка, получаемая от сбора платы за проезд, перечисляется в дорожный фонд.
Еще одна модель, которая работает уже четвертый год,— операторские соглашения. Это очень распространенная во всем мире практика. Она применяется в случаях, когда дорога, построенная государством, требует реконструкции и обустройства. В этом случае концессионер обязуется произвести необходимые работы, оснастить дорогу системой взимания платы. Плата также взимается в пользу концедента. Первый опыт такого соглашения — передача в управление 400-километрового участка (с 225-го по 633-й км) трассы М4 "Дон" на 13 лет.
Также в мире существует практика, когда концессионер зарабатывает на придорожном сервисе и доступе к логистическим центрам. Обычно этот заработок составляет от 5% до 15% его общей выручки. Однако в России таких сделок пока не было — в основном из-за сложности подготовки подобных проектов.
Впрочем, и описанного набора возможных моделей взаимодействия государства и концессионера вполне хватает для выстраивания весьма гибких схем сотрудничества. Так, власти могут, меняя долю своего участия в проекте, фактически управлять его доходностью для инвестора, а меняя формы расчета — управлять рисками проектов.
Выбор модели реализации дорожных проектов требует значительного финансирования на начальной стадии, выполнения предпроектных работ, когда совсем не очевидно, будет ли в принципе интересен проект инвесторам. Необходимо сделать транспортную модель как инструмент планирования уличной и дорожной сети, понять какой трафик потенциально генерирует дорога или мост, готовы ли люди платить за проезд, сколько стоят капитальные и операционные затраты, какие технологии есть на текущий момент, какие финансовые ресурсы можно привлечь и т. д. И только с учетом всего этого можно утвердить юридическую схему и финансовую модель проекта.
Известная гибкость
Несмотря на проблемы с бюджетом, федеральные власти продолжают реализацию ряда важных проектов, в том числе Центральной кольцевой автодороги (ЦКАД) в Подмосковье. Данный проект весьма важен для столичного региона. Интересно, что запланированные на текущий год конкурсы на строительство новых участков ЦКАД уже дважды переносились. Причина заключается в том, что в нынешней неустойчивой экономической ситуации потенциальные участники конкурсов попросили государство учесть в условиях конкурсов дополнительные поправочные коэффициенты, характеризующие разницу между фактическим и прогнозным уровнем инфляции и возможными колебаниями ключевой ставки Банка России на период строительства. Иными словами, попросили власти взять на себя инфляционные риски и риски изменения стоимости фондирования. И власти пошли им навстречу: госкорпорация "Автодор" отложила конкурсы, а в профильных министерствах началась разработка соответствующих поправок в их условия. Что также говорит о том, что власти в сфере дорожного строительства в ходе взаимоотношений с частными инвесторами проявляют известную гибкость.
При этом внимание уделяется и решению проблем развития региональных дорожных проектов. Региональный вектор является важным не только сам по себе, но и для решения федеральных задач. Например, экономический потенциал от развития транспортного коридора Европа--Западный Китай, по расчетам ФЦПФ, на 70% определяется развитием межрегиональных перевозок. Шагом для объединения регионов в общих проектах стало внесение в концессионное законодательство изменения о возможности множественности лиц на стороне концедента.
С 2016 года предполагается оказывать федеральную финансовую поддержку региональным проектам развития дорог с применением механизмов государственно-частного партнерства. В сентябре министр транспорта Максим Соколов обозначил масштабы этой поддержки: "ГЧП — это один из инструментов политики, проводимой Министерством транспорта и Федеральным дорожным агентством по привлечению внебюджетного финансирования в дорожное строительство и эксплуатацию дорог. Что касается механизма государственно-частного партнерства, мы планируем поддержку программ ГЧП из федерального бюджета, примерный объем — 40 млрд руб. в год. Средства будут направляться в субъекты РФ",— цитируют слова министра информагентства.
Эта поддержка важна. Кризис существенно повысил подверженность проектов рискам. Снижаются ожидания от суммарного эффекта от введения дороги в эксплуатацию, например, из-за общего снижения деловой активности и задержки в развитии предприятий региона. В этом случае доверие к региональным бюджетам и их способности рассчитаться по инвестиционным проектам в целом, очевидно, снижается. В кризис может упасть уровень использования транспортных средств населением, сократиться потребление топлива и смазочных материалов, а именно сборы с их реализации являются источником пополнения дорожных фондов.
Опыт кризиса 2008 года показал, что при наличии определенного терпения проекты, прошедшие конкурс, могут добиться финансового закрытия, хотя, может быть, и при большем объеме капитального гранта и в более поздние сроки. Важно, что поддержка становится доступной только по результатам проведения конкурсов, когда определился качественный концессионер. Например, это является важным стимулом для решений Пермского края и Республики Башкортостан запустить на конкурс подготовленные с участием ФЦПФ проекты строительства моста, тоннеля и дороги. На рынке известны и многие другие региональные проекты, находящиеся в стадии формирования, которые могут потенциально выстрелить: во Владивостоке, Хабаровске и Новосибирске, ХМАО, Удмуртии и Татарстане, Самарской, Нижегородской и Кемеровской областях, Рязани и др. Важным фактором принятия решения для регионов было бы решение налоговой циклической коллизии, связанной с взиманием НДС в пользу федерального бюджета c платы концедента, выплачиваемой концессионеру из регионального бюджета.
